Ліки для доктрини

Від доктрини до доктрини

      У рік 1991-й, коли Україна тільки здобула незалежність, проблема її безпеки набрала значної гостроти. На порядку денному постали питання про ставлення України до західних систем колективної безпеки і до системи колективної оборони СНД, про ядерну зброю та про долю майже мільйонного угруповання військ колишнього СРСР, розташованого на українських теренах. Вирішення цих питань пов'язували з головною метою того часу — збереженням та зміцненням здобутої незалежності, тобто із завданням виживання України в тодішніх дуже непростих умовах.

      Прийняте в той час Верховною Радою рішення про розробку Воєнної доктрини держави було цілком своєчасним. Над документом працювала група фахівців-ентузіастів із Міністерства оборони, які ще не мали досвіду законотворчості такого рівня. Внаслідок цього, як відзначали пізніше експерти, перша редакція Воєнної доктрини грішила багатьма термінологічними, понятійними і смисловими некоректностями. Та, попри все, в документі було чітко сформульовано визначальні напрями політики безпеки України: без'ядерність і позаблоковий статус, і саме в цьому полягала роль першої редакції Воєнної доктрини України.

      На початку XXI століття геополітична ситуація як у світі, так і навколо України суттєво змінилася. Пришвидшився рух із розширення НАТО і ЄС. Вище керівництво держави задекларувало прагнення України до інтеграції з європейськими і євроатлантичними структурами. Ці декларації увійшли в суперечнiсть iз положенням Воєнної доктрини про позаблоковий статус. Давалася взнаки й критика недоліків першої редакції Воєнної доктрини. Все це обумовило вихід у 2000 році указу Президента про розробку другої редакції документа.

      Проект другої редакції Воєнної доктрини знову розробляли фактично фахівці Міністерства оборони. Незважаючи на негативні експертні оцінки цього проекту, документ без суттєвої переробки було «проштовхнуто» до глави держави, який і затвердив його указом від 15 червня 2004 року. Але вже через три тижні Воєнна доктрина була знята з публікації і відправлена на доопрацювання, а згодом ЗМІ розповсюдили новину про вилучення з неї згадки про вступ до НАТО як мету зовнiшньої воєнно-полiтичної дiяльностi України.

      Подібну картину спостерігають і при підготовці інших державних документів з воєнно-політичних питань. Це схоже на хворобу, яка в Україні вже стала хронічною. Спробуємо знайти якісь загальні причини цієї хвороби.

Безпека, перевернута з ніг на голову

      Державна політика має свою стратегію і тактику. Формування питань найбільш загального характеру, вагу яких визначають їх безпосереднім впливом на долю держави, складає суть стратегічного планування в державній політиці. Основою стратегічного планування для держави є концептуалізація її політики, тобто обгрунтування i визначення магiстральних напрямiв державної полiтики. Весь ланцюжок державних концептуальних положень доцільно викладати в серії керівних державних документів, які мають свою ієрархію, підпорядкованість. Тобто концептуальні положення документа більш високого рангу визначають відповідні положення документа нижчого рангу.

      Розробка державних концептуальних положень починається зі списку національних інтересів. На основі переліку національних інтересів України, з урахуванням реальних небезпек, загроз національним інтересам і викликів має розроблятися загальний концептуальний документ державної політики — Стратегія національної безпеки (СНБ). На основі положень СНБ виконавча влада розробляє і затверджує низку концептуальних документів за окремими напрямами. Серед них — Воєнна доктрина України. Така послідовність у концептуальному обгрунтуванні воєнної політики держави є єдино правильною. Але сьогодні в Україні зазначену ієрархічність грубо порушено: досі немає Стратегії національної безпеки, а другу редакцію Воєнної доктрини вже затверджено Президентом.

      Воєнна політика охоплює всі аспекти, пов'язані з обороною держави, тобто є сукупністю всіх функцій і дій так званого сектору воєнної безпеки держави (термін, що офіційно використовують у розвинених країнах). Це означає, що коло проблем, які розглядають у Воєнній доктрині, розповсюджується на питання, пов'язані з фінансами, промисловістю, соціальною і ресурсною сферами. Положення Воєнної доктрини мають спиратися на оцінки зовнішньополітичної обстановки, аналітичну інформацію про перебіг ситуації з небезпеками, зародження загроз національним інтересам і викликів. Тобто Воєнну доктрину як державний концептуальний документ не може розробляти винятково Міністерство оборони — в роботі мають брати участь фахівці багатьох структур, від Міністерства економіки до Служби безпеки.

      Головною причиною, яка визначила основні недоліки другої редакції української Воєнної доктрини, є фактичне відмежування від роботи над нею Кабінету Міністрів. Це частково обумовлює неприпустиму слабкість, фактичну відсутність у четвертому розділі документа конкретного обгрунтування воєнно-економічної і воєнно-технічної політики держави. Адже Міністерству оборони самотужки дуже складно охопити зазначені напрями.

      Другою причиною, яка визначила не тільки низьку якість нової Воєнної доктрини, а й ненадійність певних її концептуальних положень, є відсутність Стратегії національної безпеки держави, яка мала йти перед Воєнною доктриною. Той факт, що це правило було порушене, слід вважати проявом непрофесіоналізму. Так, у керівництві державою можливі невдачі — всього не передбачиш, але непрофесіоналізму не повинно бути. Очевидно, що послідовні і взаємопов'язані концептуальні конструкції державної політики в Україні ще й досi не «в моді». Тобто недалеко ми відійшли від 1991 року.

Незграбності другої редакції

      У розробленому варіанті Воєнної доктрини є безліч некоректностей. Зупинимося тільки на найважливіших моментах.

      Найбільшим недоліком є те, що розробники не ввели в документ розділ «Воєнно-соціальні аспекти». Рiч у тiм, що перiод дiї другої редакцiї Воєнної доктрини є перiодом реформування сектору воєнної безпеки держави, тобто всiх складових воєнної органiзацiї держави, ОПК, наукових закладiв та органiзацiй, якi обслуговують оборону країни. А це стосується долi мільйонів громадян України, до того ж у воєнно-соціальній сфері й без цього накопичилося чимало проблем, які потребують вирішення. Нехтувати цими аспектами зараз просто неприпустимо.

      Наведена у Воєнній доктрині характеристика воєнно-політичної ситуації навколо України не відтворює нинішню конкретну міжнародну обстановку, рушійні сили, які її формують, значення цих сил для безпеки нашої держави. Навіть не зазначено, що ядром нинішньої ситуації є глобальні процеси, якими значною мірою диригує супердержава — США. При цьому принциповою помилкою авторів доктрини є нехтування «російським чинником» при розгляді проблеми воєнної безпеки України. Росія в геополітичному плані є одним із найважливіших (поряд iз Заходом) партнерів України, а її економічний вплив на нашу державу перевищує західний. Тим часом внесені 15 липня й оголошені під візит Путіна зміни до Воєнної доктрини, зокрема виключення положення про орієнтацію на вступ України до НАТО, взагалі свідчать про відсутність у вищого керівництва держави чітко визначеної стратегії державної політики, про непослідовність чи нещирість наших нинішніх зверхників.

      У розділі ІІ поряд із «реальними» наведені ще й «потенційні» загрози національним інтересам. Перелік (та й то неповний) потенційних загроз замість реально існуючих небезпек і викликів, про які в документі і згадки немає, суперечить суто практичному характеру, який повинна була б мати Воєнна доктрина. Як приклад підміни потрібного не надто потрібним можна назвати дві загрози національним інтересам України у воєнно-політичній сфері, які не увійшли в текст доктрини. По-перше, недостатній рівень демократизації сектора воєнної безпеки, його складових і насамперед — головного інструмента воєнної політики — Збройних сил, та відставання темпів зазначеної демократизації від загальнодержавних. По-друге, існуюча нині невизначеність оптимальних параметрів ЗС, які гарантували б виконання покладених на військо завдань у нинішній воєнно-політичній ситуації.

      У документі стверджується, що забезпечення воєнної безпеки України грунтується на принципі оборонної достатності. Ця фраза носить відтінок демагогічності, адже в тексті не наводять роз'яснення того, в чому полягає реальна суть принципу оборонної достатності, про який багато говорили в минулому, але який так і не вдалося чітко визначити для без'ядерних держав у зв'язку з його безперспективністю.

      Текст документа не є «термінологічно чистим». Багато наведених термінів викликають сумнів. Наприклад, прогнозування і оцінка «загроз національній безпеці», «захист національних інтересів від... загроз...». Існують загрози національним інтересам, а не національній безпеці, і їх відстоюють, а захищають державу, суверенітет і т. ін.

      У розділі ІІ згадано про «посилення співробітництва зі світовими, європейськими і регіональними структурами колективної безпеки». Виходить, автори не уявляють чітко, що таке регіональна система безпеки і якою є європейська система безпеки?

      Загалом, у доктрині аж 16 сторінок, але більшість із них напхана не керівним, а типово навчальним матеріалом з різних питань, який, однак, ніякого відношення до концептуалізації воєнної політики не має. Так, говориться: «Пріоритетні напрями забезпечення Збройних сил України...озброєнням і військовою технікою: підтримання наявного озброєння і військової техніки у боєздатному стані». Цей текст узагалі не слід уводити у Воєнну доктрину, адже підтримання боєздатності озброєнь і техніки є очевидною визначальною складовою повсякденної діяльності Збройних сил. Або ще одна банальна теза — «проведення випробувань та сертифікації озброєння і військової техніки», що є складовою процесу розробки та серійного випуску техніки і не має відношення до Воєнної доктрини.

      Натомість у текст доктрини не введено сучасний термін «сектор воєнної безпеки». Використання його могло би бути плідним при тлумаченні термінів «оборонна політика», «воєнна політика».

      Прикладом безвідповідальності розробників нової редакції Воєнної доктрини може бути наступний текст, наведений у розділі ІІІ: «Воєнний конфлікт як спосіб розв'язання суперечностей між державами з двостороннім застосуванням зброї або у разі збройного зіткнення всередині держави може відбуватися у формі: регіональної війни..., локальної війни..., збройного конфлікту». Згідно з цим формулюванням, збройне зіткнення всередині держави може бути розв'язане у формі конфлікту високої інтенсивності — регіональної війни. Таке твердження є абсурдним!

      Принциповою некоректністю документа є майже повністю дидактичний характер матеріалу ІV розділу. Він не містить у собі концептуальних положень, які мають визначати конкретні напрямки воєнно-економічної і воєнно-технічної політики держави на даному  її етапі. У розділі наведено лише загальні фрази. Ця хвороба перейшла в даний документ із першої редакції Воєнної доктрини 1993 року.

      Також є недоцільним уведення в текст розділу «Воєнно-стратегічна складова Воєнної доктрини». Майже всі матеріали цього розділу вже наведені в існуючих законодавчих актах або є такими, що мають бути внесені в документи нижчого рангу (наприклад, положення про структуру Збройних сил, форми і способи їх застосування). Введення цих матеріалів у Воєнну доктрину вихолощує її воєнно-політичний смисл і «зв'язує руки» розробників воєнно-стратегічних документів, зміст яких може змінюватися частіше, ніж зміст доктрини.

      Невдалу побудову документа обумовило те, що в ньому не простежується чітка лінія: нова міжнародна і внутрішня ситуація — нові небезпеки для України; нові загрози національним інтересам, виклики та нові тенденції в розвитку збройної боротьби — нові цілі воєнної політики України, нові завдання сектору воєнної безпеки держави.

      Якість подачі матеріалу та принципові помилки значною мірою утруднюють, а то й унеможливлюють застостування документа, не дозволяють чітко визначити його концептуальний смисл.

      Усе це ще більше загострює потребу в розробці і презентації альтернативного варіанта Воєнної доктрини.

Завдання для вже нової влади

      У чому ж криється причина низької якості важливих державних документів, у тому числі Воєнної доктрини України? На мою думку, головною причиною є нездатність політичного керівництва держави організувати якісну підготовку документів стратегічного рівня. Сфера знань про національну безпеку та оборону держави є абсолютно новою для України. Тому не будемо акцентувати увагу на добре відомих моментах про професіоналізм і відповідальність керівництва, про необхідність учитися всім тим, хто обiймає керівні державні посади, всього нового, що наразі народжується в Україні і світі. Водночас необхідно вказати на життєво необхідну потребу пропускати проекти документів на кшталт нової Воєнної доктрини через фільтр громадського обговорення і найсерйознішим чином врахувати висновки експертів, у тому числі й громадських, при доопрацюванні матеріалів і виправленні помилок.

      Усі державні документи, незалежно від того, при якому державному керівництві вони приймаються, мають бути гідними імені нашої Батьківщини — України. Саме тому новій владі слід визначити як один з головних напрямів своєї діяльності наведення порядку з розробкою стратегічних державних документів та підвищення їх якості.

Володимир АНТОНЕЦЬ,

генерал-полковник запасу,

командуючий Військово-Повітряними силами України в 1993—1996 роках .