Конституція надій

      Конституція України ще не знала такої уваги та зовнішньої поваги до себе, як після указу Президента від 2 квітня 2007 року про дострокове припинення повноважень Верховної Ради. Здається, суспільство зрозуміло, що Конституція — не просто акт вищої юридичної сили, а й залишається його великою надією.

      На жаль, у багатьох газетних публікаціях, радіо- і телепередачах на тему президентського указу простежується явно упереджене та заангажоване ставлення до цієї проблеми. Чому? Як видно, основна причина полягає в тому, що коментатори, політики, політологи й журналісти дещо спрощено й суб'єктивно розглядають складні конституційно-правові аспекти даного указу. Давайте-но розберемося в його суті.

Не 90-ю статтею єдиною

      Багато хто розглядає указ № 264/2007, скоріше, як нормативний, аніж як індивідуальний правовий акт, яким Президент застосував положення Конституції та законів для дострокового припинення повноважень парламенту. А це дві великі різниці. Нормативний акт, як правило, запроваджує нові норми права, тоді як індивідуальний правовий акт — тільки застосовує чинні правові норми.

      Оскільки індивідуальний правовий акт носить досить конкретний характер, то суб'єкти права, на яких він поширюється, завжди можуть його оскаржити в межах форм і процедур, які передбачені Конституцією та законами.

      Певний період Конституційний Суд вважав, що індивідуальні акти органів державної влади не підлягають його (КС) контролю за конституційністю. Однак із 2002 року Суд сформував правову позицію, згідно з якою ці акти також підлягають конституційному контролю. У зв'язку з прийняттям у 2004 році змін до Основного закону знову виникло питання: чи індивідуальні акти можуть бути предметом розгляду в Конституційному Суді з огляду на новий розподіл влади і новий механізм стримувань і противаг?

      Ідемо далі. Судячи з реакції критиків президентського указу, складається враження, що в конституційному праві України інститут дострокового припинення повноважень Верховної Ради існує нібито тільки для виняткових випадків. Насправді ж із переходом від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління цей інститут стає таким же необхідним для нормального функціонування парламентсько-урядової системи, як і конституційний інститут депутатських фракцій, формування коаліційного уряду тощо.

      Аналіз конституційних норм переконує, що всі підстави для дострокового припинення повноважень парламенту вміщені НЕ ТІЛЬКИ в ст. 90 Конституції України. Загальний принцип припинення повноважень парламенту закладений в п. 8 ч. 1 ст. 106 Конституції, яка надає Президенту дискреційне право (на свій розсуд) достроково припиняти повноваження парламенту в усіх випадках, коли порушуються відповідні положення Основного закону, що завдає або реально може завдати значної шкоди конституційному правопорядку, правам та свободам громадян тощо. Ці підстави витікають з різних норм Конституції, грубі порушення яких тягнуть конституційну відповідальність.

      Чи треба сумніватися у тому, що Президент повинен розпустити Верховну Раду України, яка б, наприклад, 300 голосів ухвалила закон про передачу Автономної Республіки Крим нашій сусідці — Російській Федерації, і, згідно з Конституцією, винесла б це питання на всеукраїнський референдум? Очевидно, що повинен, оскільки сам по собі такий законодавчий орган уже складає суспільну небезпеку для держави.

      Нерідко автори дивуються, чому в указі Президента навіть не згадується стаття 90 Конституції? Все просто: тому, що указ стосується інших правових підстав дострокового припинення повноважень парламенту, ніж передбачено даною статтею.

       Конституційна відповідальність парламенту, закладена в нормах Конституції, не може бути обмежена лише випадками порушення термінів при формуванні парламентської більшості та уряду (ст. 90). Інакше це посилювало б безвідповідальність парламенту та порушувало б систему стримувань і противаг.

      Численні коментатори, надто ж із числа явних симпатиків коаліції, фактично не визнають інституту конституційної відповідальності парламенту перед народом, механізм реалізації якої забезпечує Президент України шляхом застосування конституційної санкції про дострокове припинення повноважень парламенту. Але при цьому сам глава держави ніяких додаткових повноважень не отримує, бо він діє винятково в інтересах держави і суспільства, а не окремих груп приватних чи публічних інтересів.

Чи легітимний розпущений парламент?

      Значна частина питань, пов'язаних із достроковим припиненням повноважень парламенту, залишається без належного осмислення та обговорення. Зокрема, питання про статус парламенту, повноваження якого припинено достроково.

      На жаль, Конституція далеко не однозначно регламентує питання дострокового припинення повноважень парламенту. В ній, наприклад, чітко не проведено різницю між статусом парламенту, який припиняє свої повноваження по завершеннi чергової каденції чи в результаті дострокового припинення його повноважень.

      Очевидно, що парламент, повноваження якого припинено достроково за відповідні конституційні правопорушення, не може бути легітимним, а тому позбавляється повноважень колективного органу. Хоча самі народні депутати можуть діяти самостійно до скликання першої сесії новообраного парламенту.

      Проте деякі керівники розпущеної Верховної Ради V скликання продовжують переконувати народних депутатів і громадян, що парламент є дієздатним і працюватиме до сформування нового складу парламенту. Така позиція не відповідає Конституції. Ухвалені нелегітимним парламентом рішення є неконституційними, а керівники ВР можуть нести навіть юридичну відповідальність за перевищення своїх повноважень.

      Коаліція депутатських фракцій парламентської більшості закликає українських громадян не дотримуватися зазначеного указу Президента України як нібито злочинного, фактично закликаючи їх до громадянської непокори. При цьому представники коаліції посилаються на ст. 60 Конституції, яка має на увазі переважно усні накази і розпорядження, ухвалені посадовими особами і стосуються їх підлеглих, а у відповідних випадках — також громадян. Але дана стаття не поширюється на укази Президента, які є писаними актами й підлягають судовому та іншому контролю в межах Конституції та законів.

      Той чи інший акт може бути названий явно злочинним, якщо його здійснення чи виконання передбачає відповідальність згідно з Кримінальним кодексом України. В указі Президента не передбачається дій органів і посадових осіб, вчинення яких тягне за собою кримінальну відповідальність. Чомусь автори відповідних закликів не називають статті КК, які порушує указ Президента. Бо таких порушень просто немає в природі. Застосовані в указі Президента заходи визначено Конституцією та законодавством, вони не зазіхають на права й свободи громадян, територіальну цілісність та інші конституційні цінності. Навпаки, заклики до громадянської непокори з метою невиконання указу Президента фактично містять підстави для притягнення їх глашатаїв до юридичної відповідальності (адміністративної, цивільної тощо).

Чи перевищив Президент свої повноваження?

      Нерідко автори публікацій розмірковують на тему перевищення повноважень Президентом при виданні ним указу про дострокове припинення повноважень парламенту. Насправді нічого подібного немає. Бо цим указом глава держави не набув жодного нового повноваження, а тільки використав ті, які надає йому Конституція.

      Чи є дострокове припинення повноважень парламенту зловживанням правом з боку Президента при виданні цього указу? Очевидно, що ні, бо основна ідея указу — це відповідальність ВР за неконституційну практику перетягування окремих народних депутатів та їх груп до складу коаліції парламентської більшості. Факт неконституційного переходу народних депутатів до коаліції підтвердила і сама нелегітимна Верховна Рада в одній зі своїх неконституційних постанов, коли заявила про повернення до початкової кількості членів цієї коаліції — 238. До 2 квітня, нагадаємо, членами коаліції стали 255 депутатів, а до травня речники Партії регіонів та СПУ обіцяли досягти позначки 300 народних депутатів, тобто конституційної більшості. Результати ж виборів були зовсім не такими. Визнання ж коаліцією свого конституційного правопорушення не знімає з парламенту, який вона підпорядкувала своїй політичній волі, конституційної відповідальності.

      Таким чином, в опонентів указу Президента практично немає правових позицій, які б підтверджували його неконституційність.

Ющенко згадав не все

      Крім уже згаданих порушень ВР статей про формування коаліції депутатських фракцій, які створюють парламентську більшість, можна назвати й інші конституційні правопорушення парламенту, що не увійшли до указу Президента. Ідеться про напівлегітимний характер уряду, щодо якого парламент так і не затвердив Програму діяльності. А також про ухвалення Верховною Радою шляхом звичайної законодавчої процедури норм-положень конституційного характеру, що приводить до формування нової неписаної конституції, що підмінює писаний Основний закон України.

      Таким чином, підстав для дострокового припинення повноважень парламенту більш ніж достатньо.

      І в цій ситуації під прикриттям гасел про зняття напруги в суспільстві не варто вірити коаліціянтам на слово — нібито вони вже виправилися й будуть у парламенті, мов шовкові. Вони вже показали, як ставляться до Універсалу національної єдності-2006 тощо. Якщо ж піти в них на повідку і скасувати президентський указ, то завтра негативна картина боротьби за владу повториться з іще більшою силою та наслідками.

Чи є підстави для депутатського подання в КС?

      Дуже серйозного обговорення вимагають питання про підстави розгляду Конституційним Судом подання 53 народних депутатів щодо зазначеного указу Президента.

      Серед парламентаріїв досить поширена думка, що депутати можуть вносити до Суду конституційні подання з будь-яких питань. Однак уважне вивчення Конституції України, яка винятково регулює компетенцію Верховної Ради (як і Президента), свідчить про те, що народні депутати України, як і інші суб'єкти права на конституційне подання (Президент, уряд, Верховний Суд, Верховна Рада АР Крим), можуть їх направляти в Суд тільки в межах своєї предметної компетенції або компетенції того органу, до якого вони входять. Тому парламентарії можуть подавати конституційні подання з питань конституційності актів тільки в межах повноважень Верховної Ради, тобто ст. 85 Конституції, яка регламентує її предметну компетенцію, та інших статей, які деталізують ст. 85.

      Отже, народні депутати України можуть звертатися із конституційними поданнями до КС лише з питань, які віднесені до предметної компетенції Верховної Ради. Це значить, що вихід народних депутатів у своїх конституційних поданнях за межі цієї статті Конституції є перевищенням їхніх повноважень, а тому їхні подання можуть бути Судом відхилені як такі, що подані з порушенням Конституції (п. 2 ст. 45 закону про Конституційний Суд України).

      Крім цього, як свідчить практика, нерідко конституційні подання народних депутатів, особливо з приводу тлумачення Конституції та законів, є фактичним лобіюванням інтересів приватних і публічних осіб (партій, фінансово-промислових груп, об'єднань підприємців тощо), що може бути пов'язано з корупційними схемами.

      Можна без перебільшення сказати, що конституційне подання 53 нардепів щодо президентського указу № 264/2007 є нічим іншим, як способом лобіювання ними інтересів політичних партій, які входять до коаліції парламентської більшості у Верховній Раді. Більше того, це подання, у разі позитивного для нього рішення КС, може стати поштовхом для започаткування процедури суду імпічменту Президента у відновленій у правах Верховній Раді V скликання. Зв'язаний таким рішенням по справі Конституційний Суд фактично зобов'язаний буде підтримати звинувачення парламенту, висунуті проти Віктора Ющенка. Тому мусимо визнати, що конституційне подання проурядових депутатів — це ще одна спроба зламати існуючий паритет у відносинах гілок влади та повністю підпорядкувати владу в державі парламентсько-кабмінівській коаліції.

Галина ВОЛЯНСЬКА,

кандидат юридичних наук,

доцент Національного університету

«Києво-Могилянська академія».

ВИСНОВКИ І ПОРАДИ

      Практика реалізації Конституції України свідчить, що Основний закон написаний як «паспорт» держави, а не як нормативний акт для практичного застосування. У Конституції, надто ж після внесення до неї змін 8 грудня 2004 року, на жаль, зросла кількість:

      — конституційних протиріч (наприклад, між нормами про національний і партійний мандат народних депутатів; між повноваженнями Президента та Кабінету Міністрів тощо);

      — конституційних прогалин (наприклад, щодо недієздатності парламенту та уряду; щодо статусу парламенту після дострокового припинення повноважень і т.д.);

      — конституційних помилок, коли в текст Конституції включаються корпоративні та деякі інші норми неконституційного характеру.

      Усе це, очевидно, ускладнює застосування та тлумачення Основного закону, але не знімає відповідальності з тих органів влади і посадових осіб, які цим покликані офіційно займатися.

      На наш погляд, конституційно-правові проблеми навколо указу Президента про дострокове припинення повноважень парламенту повинні вирішуватися таким чином:

      1) указ Президента, як конституційний і легітимний індивідуальний акт, повинні виконувати всі суб'єкти права;

      2) Конституційний Суд України повинен припинити провадження за поданням 53 народних депутатів щодо конституційності указу Президента, оскільки воно виходить за межі предметної компетенції законодавчої влади;

      3) Президент повинен вжити політико-правових заходів для успішного виконання указу № 264/2007, зокрема, вимагати відставки тих урядовців, які протидіють його реалізації;

      4) правова служба Президента повинна підготувати та опублікувати коментар до указу глави держави;

      5) факти невиконання та саботажу щодо виконання указу Президента повинні ставати предметом гласності та громадського осуду;

      6) необхідно роз'яснити громадянам, їх об'єднанням тощо право звертатися в судові органи по захист своїх прав і законних інтересів, порушених бездіяльністю влади при виконанні указу Президента.

      Очевидно, що далі Україну чекають не тільки цікаві парламентські вибори, а й перехід на якісно новий рівень демократії й суспільно-політичного розвитку: те, про що політики вже говорять та обіцяють протягом останніх п'ятнадцяти років, нарешті має шанс здійснитися. Громадянин має стати головною цінністю в державі, а чиновник повинен йому служити — не на словах, а на ділі, від сільського голови і аж до Президента України.