Малюнок Миколи КАПУСТИ.
Власне, інститут контрасигнації - це скріплення акта глави держави підписом Прем'єр-міністра або міністра, відповідального за указ та його виконання. Цей інститут є досить поширеним у світовій практиці. Згідно з нормами конституційного права, контрасигнація означає, що юридично за виконання певного акта глави держави відповідає представник виконавчої гілки влади, який скріпив цей акт власним підписом. На думку радника Президента Миколи Полудьонного, скріплення підписами не що інше, як фактична відповідь того ж Прем'єра i міністра Президенту: «Я приймаю до виконання!». Тобто Президент, умовно кажучи, видав указ, а урядовці своїми автографами засвідчили, що беруть на себе відповідальність за його виконання.
Але в український реаліях усе виявилося не так просто. Побіжно згадаємо урядовий демарш кілька тижнів тому, після якого термін «контрасигнація» поповнив словниковий запас «маленького українця» i став найбільш уживаним на кухнях. Тоді перший заступник міністра Кабінету Міністрів, керівник правового управління уряду Олександр Лавринович повідомив про те, що до секретаріату глави держави без скріплення підписом Прем'єра повернуто сім президентських указів, виданих у серпні-вересні. Лавринович казав, що укази повернуто нібито через порушення конституційної процедури їхнього оприлюднення. Адже, на його думку, офіційному оприлюдненню актів глави держави мала передувати процедура їх контрасигнації. Лавринович посилався на статтю 106 Конституції, хоча там зовсім немає й слова про офіційне оприлюднення, як i не йдеться про право уряду щось повертати без автографа. Укази i розпорядження Президента є обов'язковi до виконання, i крапка. «Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5,18,21,23 цієї статті, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання» - це лаконічна, але більш ніж зрозуміла мова Основного закону.
«Я погано ставлюся до таких бюрократичних стосунків між двома інститутами, хтось хоче показати первинність чи надмірне значення у врегулюванні таких процесуальних стосунків. Ми виходимо з того, що всі укази, підписані Президентом, є чинні з моменту підписання, опублікування, - зазначив сам Віктор Ющенко. - Це ні в якому випадку не говорить про те, що указ, підписаний у рамках конституційних повноважень Президента, не є дійсним без контрасигнації Прем'єр-міністра». У свою чергу Янукович, перебуваючи тоді в Москві, лаконічно додав, що повернення в секретаріат семи указів Президента пов'язане з процесом імплементації конституційної реформи. Мовляв, триває розподіл повноважень, наповнення конституційної реформи змістом i хвилюватися не варто. Це ж робочий момент, не більше. Просто потрібна нова законодавча база.
I урядовці, й працівники президентської канцелярії сходяться на тому, що ситуацію може розрядити прийняття довгоочікуваних законів «Про Президента» та «Про Кабінет Міністрів». Саме в них більш детально й має бути розписана процедура контрасигнації, адже юридичного визначення у Конституції чи інших законах цей термін не отримав. От тільки «правда» в кожного своя, бо де два українці (чи то два керівники держави), там три гетьмани (включно з Головою Верховної Ради). Бо в цій головоломці свою роль обов'язково зіграє Олександр Мороз. Так, минулої п'ятниці уряд направив на розгляд Верховної Ради свій проект Закону «Про Кабмін». За словами пана Лавриновича, усе зроблено згідно з попередніми домовленостями, зафіксованими в Універсалі національної єдності. Але тільки сліпий не може побачити в цьому «гру на випередження».
Не будемо вдаватися у деталі запропонованого законопроекту, зазначимо лише, що процедуру контрасигнації він ніяк не виписує, до того ж ледь не слово в слово повторює вищенаведений уривок зі статті 106 Конституції України. То для чого цей юридичний термін раніше був потрібен уряду? Лише для піару? До того ж урядовці поспішили подати до ВР свій законопроект раніше, ніж на Банковій до нього мали внести свої правки. Президент тепер внесе до ВР свій варіант законопроекту «Про Кабмін». За словами прес-секретаря Президента Ірини Ванникової, вже завтра «секретаріат Президента чітко артикулює всі відмінності, які є між законопроектами про Кабмін, запропонованими секретаріатом глави держави та урядом». Прогнозуємо, що у президентському варіанті процедурі контрасигнації приділять більше уваги, як власне, й у наступному законопроекті «Про Президента». Чи не тому так поспішає уряд?
Днями розібратися у павутинні контрасигнації намагалися відомі політики i правники - народні депутати, урядовці, юристи секретаріату Президента й апарату РНБО, працівники Конституційного Суду, а також провідні науковці та експерти в галузі конституційного та державного права. Втім на «круглий стіл», який проводив Національний інститут стратегічних досліджень, прийшли не всі. Дуже бракувало провідних урядовців на чолі з «панчером» Олександром Лавриновичем, які, власне, й кинули Банковій цю контрасигнаційну «рукавичку війни». Чи то ухилився від дискусії, чи то був дуже зайнятий міністр юстиції Роман Зварич, тому залишилося невідомим, чи підтверджує цей «нашоукраїнець» в уряді Януковича свої попередні слова, що жодній посадовій особі законодавством не надано права повертати укази Президента. Тим більше в умовах, коли НСНУ нібито однією ногою в опозиції й міністри від цієї політичної сили мають подати у відставку.
Але, незважаючи на це, на «круглому столі» вистачало гострих кутів, тож важко не погодитися з науковцем із Інституту політичних та етнонаціональних досліджень НАН України Миколою Михальченком, що за «круглим столом» кожен захищає свого начальника i зводить усе до того, хто в країні головніший. Усе знову точилося навколо питання: може Прем'єр повертати президентські укази чи ні. Чи є в Януковича право вето? Більшість сходилася на тому, що немає. Бо, якщо читати чинну Конституцію, такого права вона голові уряду не дає й за юридичною логікою, якщо Прем'єр відмовляється скріплювати підписом акт Президента, він має писати заяву про відставку. I тут не варто плутати поняття «скріплення» та «візування». Це в теоретичній площині. А щодо практичної, то тут дискусія може точитися лише навколо питання: коли саме Прем'єр має ставити свій автограф - до опублікування акта Президента чи після. Але процедура обов'язкового скріплення підписами залишається незмінною.
Представник Президента у ВР Юрій Ключковський каже, що у правовій площині не варто плутати й поняття «оприлюднення» та «опублікування». Бо такі суперечки можуть призвести ледь не до того, що неслухняних урядовців викликатимуть на Банкову з ручкою для скріплення указів. Натомість нардеп Борис Безпалий вважає, що потрібне чітке тлумачення самої процедури контрасигнації. «Контрасигнація - це обов'язок чи право Прем'єра?» - запитує він. I додає, що проблема вичерпується Конституцією, тому майбутні закони про Президента та уряд тут ні до чого.
«У світі існує три функції, які виконує контрасигнація: перенесення відповідальності з Президента на уряд, противага чиновничій бюрократії та гарантія недопущення зловживань повноваженнями з обох сторін, - зазначає заступник директора Інституту держави i права ім. Корецького Володимир Горбатенко. - Але ми почали з нуля i жодна з цих функцій не може застосовуватися до українських реалій!»
«Круглий стіл» відбувався на тему: «Ефективний баланс владних повноважень: процедура контрасигнації», утім навіть по його завершенню було не зрозуміло, як саме цього балансу досягти. Почнемо з жартів. Уже після дискусії радник Президента Ігор Коліушко казав із посмішкою, що тих, хто повертає акти глави держави, треба бити Конституцією України по голові, бо це ж Основний закон прямої дії! Але були й більш ефективні «рецепти».
Перший. Дочекатися розтлумачення проблеми контрасигнації Конституційним Судом, адже відомо, що Кабмін зробив подання до КСУ i щодо скріплення підписами, i що розуміти під поняттям «видання» Президентом України акта тощо. Політолог Володимир Фесенко вважає, що проблему потрібно вивести із політичної площини у правову, й лише дочекавшись тлумачень КСУ, врахувати їх у законах про Президента та Кабмін. Утім нещодавно голова КСУ Іван Домбровський наголошував, що швидких рішень від найвищої Феміди чекати не варто, адже за час, коли робота цього органу була паралiзована, накопичилося стільки завалів у справах, які потрібно розгрібати. Тим більше, ми бачимо, що й уряд, не чекаючи якихось тлумачень, свій законопроект уже направив до ВР.
Другий. Шукати конструктивний діалог для подолання правових прогалин і протиріч. Відправною точкою має бути Універсал Національної Єдності, в якому більшість політичних сил у складний перехідний період визначили шляхи і засоби подальшого демократичного розвитку України. Співпраця на засадах Універсалу забезпечить збереження досягнутого консенсусу між політичними силами і побудову сучасної демократичної системи правління, дозволить досягти динамічної рівноваги владних інститутів. Саме політична стабільність, керованість процесів та ефективність владних інститутів сприятиме розвитку демократії та здійсненню соціально-економічних перетворень в Україні.
Третій. На думку пана Коліушка, не варто сподіватися лише на КСУ, потрібно й самим пройти цей шлях. Тим більше що пан Полудьонний переконаний: наявність норми, в якій чітко будуть зазначені повноваження Президента та Прем'єра, не вбереже від конфлікту. Адже конфлікт виникає, коли хтось намагається захопити чужу територію (читай - повноваження), тому угода про ненапад тут не врятує. Не чекаючи на КСУ, варто детальніше з'ясувати роль контрасигнації у процедурі виконання актів Президента, які стосуються його повноважень щодо введення в дію рішень РНБО, керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України тощо.
Та, незважаючи на все це, операція «контрасигнація» ще триватиме. Лікуватися від амбіцій уряд не хоче.
Через тиждень після свого призначення на посаду Генерального прокурора Юрій Луценко відвідав камеру №158 у Лук’янівському СІЗО (площею у дев’ять метрів квадратних), в якій він «відсидів» майже півтора року в часи режиму Януковича. >>
Чотири роки тому 18-річний Артур Самарін виїхав з України до Америки за програмою «Робота та подорож». У рідний Херсон хлопець повертатися не планував, тому склав свій хитромудрий план втілення в життя своєї «американської мрії». >>
Законопроект «Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України щодо забезпечення засудженим за особливо тяжкі злочини права на правосудний вирок» уже давно готовий до другого читання у сесійній залі Верховної Ради України. Але вже кілька місяців у народних обранців руки не доходять до того, щоб поставити його на вирішальне голосування. Незважаючи на те, що Європейський суд з прав людини послідовно виносить рішення не на користь держави Україна, за які, до того ж, розплачуються не судді, а ми, платники податків. >>
Суддя Ірина Курбатова більше двох годин читала текст вироку активісту Юрію Павленку (на прізвисько «Хорт»). У результаті, за «організацію та участь у масових заворушеннях під Вінницькою ОДА 6 грудня 2014 року» майданівець Павленко отримав чотири роки й шість місяців позбавлення волі. Він також має компенсувати судові витрати — 10 тис. грн. >>
